Concepto
Competencias administrativas
La vegetación en cauces y las inundaciones
1. Concepto
Las actuaciones de conservación y mejora ambiental de cauces que realiza la Confederación Hidrográfica del Júcar, consisten principalmente en:
la mejora de la vegetación de ribera mediante tratamientos selvícolas, desbroces, podas o apeo de árboles en mal estado;
la retirada de elementos obstructivos puntuales y acumulaciones de vegetación seca;
el manejo y control de la caña (A. donax) para la recuperación de la vegetación de ribera;
pequeñas actuaciones de defensa de márgenes principalmente basadas en soluciones de bioingeniería;
la retirada de peces muertos y de elementos susceptibles de contaminar el medio fluvial, etc.
Suelen ser pequeñas actuaciones cuyo objetivo es conservar y mejorar en lo posible el estado de nuestros cauces, sin agravar el riesgo de inundación. En este sentido, estas actividades se incluyen como medida de prevención en los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI), que recogen la importancia de conservar y mantener los cauces en buenas condiciones hidromorfológicas.
Para la adecuada realización de estas actuaciones, el Ministerio ha elaborado una guía técnica de “Buenas prácticas en actuaciones de conservación, mantenimiento y mejora de cauces" con el objetivo de poner a disposición de los distintos usuarios, técnicos y administraciones una herramienta que contribuya a mejorar la funcionalidad y calidad técnica de las actuaciones, maximizando los beneficios obtenidos por estas actuaciones, en el marco de la planificación hidrológica y del medio ambiente en general. Asimismo, pretende mejorar el conocimiento sobre la normativa de aplicación y las competencias de las distintas Administraciones Públicas implicadas, de forma que se consiga una mejora en la necesaria coordinación entre las distintas administraciones y la ciudadanía.
Y es que las competencias en materia de conservación y mantenimiento no son exclusivas del Organismo de Cuenca, sino que otros usuarios pueden participar igualmente de la conservación de estos ecosistemas, previa autorización de dicho Organismo, tal como se describe en el apartado Actuaciones de terceros con autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar .
No obstante, existe la posibilidad de solicitar una actuación de este tipo a la Confederación Hidrográfica del Júcar, de acuerdo con el modelo de solicitud que podrá encontrar en la web de la Confederación Hidrográfica del Júcar (Modelos y hojas informativas). En dicha solicitud deberá identificar el tramo de cauce sobre el que solicita la intervención, así como la motivación de la misma o problemática detectada.
Este Organismo analiza cada año cientos de solicitudes de este tipo, ejecutando algunas de ellas en base a su ámbito competencial, disponibilidad presupuestaria y los condicionantes ambientales existentes, en su caso. Entre los criterios de priorización que establece Confederación Hidrográfica del Júcar para la ejecución de actuaciones con medios propios, se encuentra el compromiso de mantenimiento, imprescindible en tramos urbanos y en actuaciones sobre la vegetación invasora Arundo donax.
Son particularmente relevantes en la Demarcación Hidrográfica del Júcar, las actuaciones de mejora de vegetación de ribera que suponen la eliminación de la especie invasora A. donax, ya que existen muchos cauces colonizados dicha especie, que forma agrupaciones densas, lo que puede provocar impactos negativos severos en caso de alterar las condiciones hidromorfológicas de los ríos, constituyendo en todo caso una amenaza para la conservación de las especies autóctonas, causando la sustitución y progresiva eliminación de éstas, alteración del hábitat y competencia por los recursos o por el espacio.
Según la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), la caña invasora o Arundo Donax, es una de las más peligrosas y nocivas plantas alóctonas invasoras a escala mundial, por lo que forma parte de la lista de las 100 peores especies biológicas invasoras del Grupo de Especialistas sobre Especies Invasoras (ISSG). Entre sus impactos negativos sobre el medio natural, podemos destacar:
Desplazamiento de la vegetación riparia nativa, que provoca un empobrecimiento del hábitat para la fauna terrestre asociada.
Por la gran biomasa que produce, es un factor de riesgo de cara a los incendios.
Debido a su intensa transpiración, reduce los recursos hídricos en zonas áridas donde los humedales escasean.
En los siguientes apartados, se describen algunas consideraciones sobre las competencias en materia de conservación y mantenimiento de cauces, así como de las inundaciones y la presencia de vegetación en los cauces.
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La casuística competencial en materia de conservación y mantenimiento de cauces es variada y algo compleja, por lo que generalmente da lugar a confusión. A continuación, se relacionan determinadas COMPETENCIAS en CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO DE CAUCES, aclarando los casos que se presentan más habitualmente en esta materia.
Las competencias en esta materia no son exclusivas de las Confederaciones Hidrográficas, sino más bien compartidas, considerándose esencial la coordinación entre las distintas administraciones, principalmente con las locales. Así, de acuerdo con las disposiciones vigentes, corresponde a las administraciones locales:
Cualquier actuación en general y en particular el mantenimiento y conservación de los tramos urbanos de cauces públicos, previa autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar (Artículo 28.4 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional). Actualmente este tipo de autorizaciones, para reducir los trámites administrativos, se otorgan por 2 años con la posibilidad de prorrogarlas por otros 2.
El mantenimiento de las obras de paso (puentes, vados inundables…) de caminos de titularidad municipal que existen sobre los cauces públicos (Artículo 126 del reglamento del dominio público hidráulico). En este tipo de obras se deben realizar periódicamente limpiezas de arrastres para garantizar la capacidad de desagüe de las obras y evitar obstrucciones y reparar las erosiones que producen aguas abajo. Estas actuaciones en principio NO requieren autorización de la CHJ.
La eliminación de basuras y residuos en cauces públicos, por cuanto que de acuerdo con la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, corresponde a las Entidades Locales, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas en el marco jurídico de lo establecido en esta Ley, de las que en su caso dicten las Comunidades Autónomas y de la normativa sectorial en materia de responsabilidad ampliada del productor, correspondiendo igualmente el ejercicio de la potestad de vigilancia e inspección, y la potestad sancionadora en el ámbito de sus competencias.
Igualmente, los artículos 25.2 b) y 26.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, atribuyen con carácter obligatorio a todos los municipios la gestión de los residuos sólidos urbanos. Y el propio artículo 25.2, apartado b) confiere además al municipio la competencia en materia de medio ambiente urbano; el apartado f) atribuye al Consistorio la competencia en materia de policía local; y el apartado j) hace lo propio con la competencia en materia de protección de la salubridad pública. Estas actuaciones NO requieren autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
Como caso particular de lo anterior, la limpieza de los residuos sólidos (principalmente toallitas), vertidos a cauces por los aliviaderos de las redes de saneamiento municipales. Estas actuaciones NO requieren autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
El control de insectos y otros asuntos de salubridad pública (artículo 25.2, apartado j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local). Estas actuaciones pueden requerir autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar dependiendo del alcance de los trabajos y de la posible afección a la calidad de las aguas.
Por otra parte, y de acuerdo con ya expuesto, cabe señalar que las entidades locales, ostentan determinadas competencias en la gestión directa del riesgo de inundación, a saber:
Informar a la ciudadanía en episodios de avenidas y como prevención para aumentar la conciencia del riesgo de inundación y por lo tanto la conciencia de la necesidad de tomar medidas de autoprotección (adaptación de construcciones, suscripción de pólizas de seguro…)
Elaborar el plan de acción municipal ante el riesgo de inundaciones (si procede de acuerdo con la normativa de protección civil).
Tomar medidas para adaptación del planeamiento urbanístico (desclasificación de suelo afectado por riesgo de inundación, adaptación de la normativa urbanística para exigir medidas de gestión del riesgo…)
Aplicar las guías de adaptación al riesgo de inundación del Ministerio para la transición ecológica y el reto demográfico en el otorgamiento de licencias de obra.
Mejorar el drenaje urbano y establecer Sistemas urbanos de drenaje sostenible como prevención de inundaciones de carácter pluvial.
Como recoge la Directiva de Inundaciones en su segundo considerando, “Las inundaciones son fenómenos naturales que no pueden evitarse". Continua ese considerando señalando: “… algunas actividades humanas (como el incremento de los asentamientos humanos y los bienes económicos en las llanuras aluviales y la reducción de la capacidad natural de retención de las aguas por el suelo) y el cambio climático están contribuyendo a aumentar las probabilidades de que ocurran, así como su impacto negativo."
Es decir, que tenemos que aprender a convivir con las inundaciones, como fenómeno natural que son, cuyos efectos se ven magnificados en un contexto de cambio climático y de elevada ocupación del territorio, determinado por el cambio de usos del suelo.
Y es que la principal causa del incremento de los daños por inundaciones es la ocupación del territorio, y en particular en las zonas inundables, por actividades humanas (actividad agrícola, infraestructuras, núcleos urbanos), lo que incrementa la exposición de la población y de los bienes a las inundaciones.
Los cauces de los ríos y barrancos han experimentado a lo largo de la historia crecidas frecuentes, con importantes superficies inundadas al contar con llanuras de inundación naturales. Los ríos tenían una dinámica fluvial activa, con gran movilidad espacial.
No obstante, se ha venido produciendo una concentración de la población y de la actividad humana en el entorno de los ríos por la combinación que se produce en su entorno, de suelos fértiles y de abundante agua para riego. En definitiva, el desarrollo económico y social, se ha traducido en un importante cambio de usos del suelo en particular en el entorno de los cauces.
Con la actividad agrícola intensiva, en muchas ocasiones se invade el cauce natural del río, encajándolo y reduciéndolo a una mínima expresión:
Se une a esta cuestión el incremento del desarrollo urbanístico que genera cada vez mayores extensiones de suelo no permeable al agua, es decir, impide que el agua drene y se infiltre en el terreno, provocando un aumento de la cantidad y velocidad del agua circulante.
La construcción de nuevas infraestructuras viarias, redes de tren y carreteras, produce asimismo cambios en la orografía del terreno y nuevas barreras artificiales que alteran la circulación natural del agua y que posibilitan que, bajo precipitaciones intensas, se generen grandes acumulaciones de agua que antes no existían dando origen a inundaciones.
En definitiva, esta intensa ocupación del territorio tiene como resultado la reducción de la sección real de los cauces y pérdida de su capacidad natural para controlar inundaciones, lo que provoca que, en caso de crecidas en zonas ahora ocupadas, los daños por inundaciones se multipliquen.
Por todos estos motivos, el fenómeno de las inundaciones no es principalmente un problema de presencia de vegetación en los cauces, sino de ocupación del territorio. Y por ello, las medidas para reducir el riesgo de inundación deben ir encaminadas hacia la disminución de la vulnerabilidad de los bienes expuestos a la inundación y no hacia la disminución de la vegetación con carácter general o las denominadas "limpiezas" de cauces.
Los efectos negativos de la vegetación arrastrada con obstrucción de infraestructuras deben solventarse mediante un adecuado dimensionamiento y mantenimiento de las mismas, en ningún caso mediante actuaciones extensas de eliminación de la vegetación, que provocaría efectos muy negativos en los hábitats fluviales, además del aumento de la peligrosidad de las inundaciones por los aspectos que se mencionan a continuación.
Es imprescindible que exista vegetación en los cauces para el adecuado funcionamiento de los ríos, tanto ecológico como para la prevención de posibles daños, aportando rugosidad o resistencia al flujo ralentizando la velocidad del agua. Además, mejora la regulación de los caudales, así como la infiltración en el terreno, lamina avenidas y disminuye la erosión de las riberas.
En los casos en que la vegetación suponga una disminución de parte de la capacidad, podrá conservarse, en aquellos tramos más vulnerables con afección a personas, bienes o servicios.
En relación con los objetivos de la conservación de cauces, mediante labores de conservación y mejora se puede conseguir una reducción del riesgo a través de la disminución de la peligrosidad; por un lado, mediante la mejora del régimen de corrientes eliminando obstáculos y por otro, mediante la recuperación del espacio fluvial (activación de antiguos brazos, recuperación de antiguos cauces, meandros, retirada/retranqueo de motas, etc.)
No obstante, para abordar la organización de estas tareas o actuaciones de conservación es preciso diferenciar entre tramos urbanos y no urbanos. “En los primeros, la frecuencia de los trabajos de mantenimiento puede ser mayor debido a las necesidades de esparcimiento de la sociedad en estos espacios y al riesgo hidrológico que pueden suponer las avenidas y desbordamientos, y donde su intensidad va a ser más elevada al aceptar en dichos tramos una mayor artificialidad de la estructura fluvial respecto a su funcionamiento. En los tramos no urbanos la gestión de los ríos debe tender a que dichos trabajos de mantenimiento sean mínimos, y a que sea el propio funcionamiento hidrológico de los mismos el que controle y mantenga la capacidad de desagüe del cauce y el crecimiento de la vegetación, a través del paso periódico de avenidas de diferente magnitud." (Guía buenas practicas en actuaciones conservacion mantenimiento mejora cauces. Miteco.gob.es).
En este sentido recordar que La Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional establece en su artículo 28.4 que las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, esto es, a las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.
El caso particular de la especie A. donax no es singularmente especial ya que igualmente retarda el flujo y disminuye la erosión. No obstante, disminuye la biodiversidad empobreciendo la vegetación de ribera, pudiendo afectar a los parámetros biológicos que evalúan la calidad de agua de los ríos.
Por ello, en el caso de la Confederación Hidrográfica del Júcar actuamos en la eliminación del A. donax para conservar, mejorar o alcanzar el buen estado de las masas de agua ya que, en ocasiones, y siguiendo una serie de criterios técnicos marcados por la Directiva Marco del Agua, la presencia de cañas y la falta de presencia de especies autóctonas suponen un empeoramiento hidromorfológico de los ríos. Es en estas ocasiones cuando prioritariamente actúa la Confederación Hidrográfica del Júcar.
En el siguiente vídeo se muestra la problemática sobre la presencia de esta especie y sus causas, así como la metodología que utilizamos para eliminarla.
En definitiva, la eliminación generalizada de toda la vegetación de ribera en los cauces, no es una medida adecuada para la gestión del riesgo de inundación. Sin embargo, esto no es óbice para que los Ayuntamientos, por razones paisajísticas, de salubridad, de prevención de incendios, u otras que realicen en el ejercicio de sus competencias, mantengan los tramos urbanos de los cauces como estimen oportuno en la medida de sus posibilidades, previa autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar.